Chávez, el fin del sistema actual de comercio mundial y su rearreglo

Pedro Luis Martín Olivares – El sistema de comercio global tal como lo conocíamos ha muerto. La Organización Mundial del Comercio (OMC) ha dejado de funcionar, al no negociar, supervisar ni hacer cumplir los compromisos de sus miembros. Principios fundamentales como el trato de «nación más favorecida» (NMF), que exige que los miembros de la OMC se traten por igual, excepto cuando hayan negociado acuerdos de libre comercio, están siendo desechados a medida que Washington amenaza o impone aranceles que van del 10 % al 50 % a docenas de países.

Tanto la estrategia comercial «América Primero» como las estrategias análogas de China, la «Circulación Dual» y «Hecho en China 2025″, reflejan un flagrante desprecio por cualquier atisbo de sistema basado en reglas y una clara preferencia por un sistema basado en el poder para reemplazarlo. Incluso si algunos fragmentos del viejo orden logran sobrevivir, el daño ya está hecho: no hay vuelta atrás.

Muchos celebrarán el fin de una era. De hecho, aunque el uso agresivo de aranceles por parte del presidente estadounidense Donald Trump y su desprecio por los acuerdos anteriores han puesto el punto final al ataúd, tanto demócratas como republicanos en Washington han acogido con entusiasmo esta postura contra el comercio global en los últimos años. Pero antes de que los críticos se regodeen con la muerte del sistema comercial basado en reglas, deberían considerar los costos y las desventajas que conlleva su desmantelamiento, y reflexionar detenidamente sobre los elementos que deben reconstruirse, aunque sea con modificaciones, para evitar resultados considerablemente peores para Estados Unidos y la economía global.

Si Washington continúa en su rumbo actual, definido por el unilateralismo, el transaccionalismo y el mercantilismo, las consecuencias serán nefastas, especialmente si Pekín continúa su propio y perjudicial rumbo de exceso de capacidad subsidiada, políticas de exportación predatorias y coerción económica. El riesgo de que Estados Unidos y China actúen con sus propias reglas, siendo el poder la única limitación real, es el contagio: si las dos economías más grandes del mundo operan al margen del sistema basado en reglas, otros países harán lo mismo cada vez más, lo que generará una mayor incertidumbre, lastrará la productividad y reducirá el crecimiento general.

Sin embargo, aferrarse al viejo sistema y añorar su restauración sería ilusorio e inútil. La nostalgia no es una estrategia, la esperanza tampoco. Mirar más allá de las estructuras existentes no significa simplemente aceptar un estado de naturaleza hobbesiano. El reto consiste en crear un sistema de reglas fuera del antiguo sistema basado en reglas.

Eso requerirá empezar de cero. La mejor opción para avanzar es crear un sistema compuesto por coaliciones con ideas afines, que juntas constituirían una red de relaciones plurilaterales abiertas, más pequeña y flexible que el sistema multilateral de comercio. Algunas coaliciones serían mecanismos para la integración y la liberalización del comercio. Otras podrían servir para asegurar las cadenas de suministro o incluso para restringir el comercio en aras de la seguridad nacional. Algunos países serían miembros de múltiples coaliciones con diversos propósitos, y estas probablemente tendrían membresías superpuestas y una geometría variable. Desde un punto de vista puramente económico, este sistema sería subóptimo y menos eficiente que el sistema de comercio global. Pero bien podría ser el resultado políticamente más sostenible que, crucialmente, podría evitar que el unilateralismo se descontrolara. En resumen, permitiría una economía global regida por reglas, incluso sin un sistema global basado en reglas.

El sistema de comercio global se desarrolló como parte de la estructura económica multilateral que Estados Unidos lideró en su construcción, desde la Segunda Guerra Mundial hasta principios de este siglo. Junto con instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, Washington estableció primero el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que estableció un conjunto de reglas y creó un proceso mediante el cual los países negociaron compromisos de apertura de mercados, y luego, en 1995, la OMC. El acuerdo de la Ronda de Uruguay de 1994, que estableció la OMC, introdujo una serie de nuevas disciplinas comerciales y un procedimiento vinculante de solución de diferencias, lo que marcó un gran avance en el fortalecimiento del sistema multilateral basado en normas. En su fundación, la OMC contaba con 76 países miembros, hoy en día, cuenta con más de 160, que representan el 98 % del comercio mundial.

Tras la Guerra Fría, los responsables políticos estadounidenses esperaban que el sistema de comercio basado en normas, que se había forjado en gran parte del mundo no comunista en las décadas anteriores, se expandiera para abarcar a antiguos adversarios de Estados Unidos, como Rusia, y a mercados emergentes, como China. Las normas mejorarían la estabilidad, promoverían la apertura y la integración, y facilitarían la resolución pacífica de disputas económicas, en beneficio económico y estratégico de Estados Unidos. Sin embargo, incluso antes de que este sistema estuviera plenamente implantado, surgió oposición, a principios de la década de 1990 con el intenso debate sobre el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). La primera reunión ministerial de la OMC, celebrada en Estados Unidos, en Seattle en 1999, fue recibida con protestas masivas que acapararon los titulares.

La política comercial ha recibido más crédito y más culpa de la que merece en los debates económicos de las últimas décadas. Quienes critican el sistema tienden a confundir los efectos de la globalización con los de la política comercial. La globalización en sí misma tuvo menos que ver con los acuerdos comerciales que con la tecnología, en particular con la invención del contenedor marítimo y la expansión de la banda ancha. A partir de la década de 1960, la contenerización redujo drásticamente el coste del transporte de mercancías por mar y tierra, y también se observó una mejora en la eficiencia del transporte aéreo. Un documento de trabajo de 2023 de la Oficina Nacional de Investigación Económica, elaborado por Sharat Ganapati y Woan Foong Wong, reveló que, entre 1970 y 2014, el coste del transporte de mercancías por peso se redujo entre un 33 % y un 39 %, y el coste del transporte de mercancías por valor, entre un 48 % y un 62 %. Todo esto hizo que el desarrollo de cadenas globales de suministro de mercancías fuera cada vez más atractivo. Lo mismo ocurrió con el comercio de servicios con la expansión de las computadoras y el acceso a Internet. La conectividad fluida permitió que todo, desde el procesamiento de clientes y administrativo hasta la codificación y el análisis de datos, se pudiera realizar prácticamente en cualquier lugar del mundo.

La disminución del empleo manufacturero en Estados Unidos, uno de los principales perjuicios en el país atribuidos al comercio, también se debió principalmente al cambio tecnológico. Investigadores de la Universidad Estatal de Ball han calculado que, casi el 88 % de las pérdidas de empleo en el sector manufacturero entre 2000 y 2010 pueden atribuirse al crecimiento de la productividad, y los cambios a largo plazo en el empleo manufacturero están principalmente vinculados a la productividad de las fábricas estadounidenses. Descubrieron que el comercio representó tan solo el 13,4 % de la pérdida de empleo.

De hecho, esa disminución del empleo manufacturero, que se produjo en los países industrializados avanzados, comenzó mucho antes de que Washington firmara ningún acuerdo comercial importante. El porcentaje de empleo manufacturero en Estados Unidos se redujo entre dos y cinco puntos porcentuales por década desde la década de 1970 hasta la primera década de este siglo, según la Oficina de Estadísticas Laborales de Estados Unidos y el Banco de la Reserva Federal de St. Louis. Alemania, considerada ampliamente una potencia manufacturera, experimentó un declive similar. El surgimiento de China como centro neurálgico de la industria manufacturera mundial aceleró esta tendencia, pero no la causó por sí sola. En las economías desarrolladas con sectores manufactureros robustos, el declive secular del empleo manufacturero precede con creces a la era de auge de la globalización.

Otra falacia común en el debate actual sobre el comercio es que este solo ha beneficiado a otros países, no a Estados Unidos. El beneficio más claro ha sido para los consumidores estadounidenses, al brindarles acceso a más y más variados bienes a precios más bajos. Un estudio del Banco de la Reserva Federal de Minneapolis reveló que una reducción del 10% en los costos de importación en Estados Unidos genera mejoras en el bienestar tanto para los hogares de altos como de bajos ingresos. Sin embargo, los mayores beneficios se concentran en los hogares de bajos ingresos, con mejoras en el bienestar de los hogares más pobres 4,5 veces mayores que las de los más ricos. El economista Michael Waugh, autor del informe, señaló que, en términos sencillos, una reducción del precio en dólares tiene mayor valor para los pobres que para los ricos.

Los acuerdos comerciales también facilitaron la exportación de productos y servicios fabricados en Estados Unidos al eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias en otros mercados, que, como el propio Trump ha señalado, generalmente han sido más altas que las barreras en el mercado estadounidense. De este modo, redujeron el impulso para trasladar la producción al extranjero para abastecer esos mercados, donde residen casi todos los consumidores globales, y apoyaron empleos que, en promedio, pagan más que los empleos no relacionados con la exportación en Estados Unidos. Desde la creación de la OMC, las exportaciones de bienes han crecido más del 150 %, ajustadas a la inflación, según datos de la Oficina de Análisis Económico de EE. UU. Las importaciones crecieron más del 250 %, ajustadas a la inflación, durante este período. Un informe de la Oficina del Censo de EE. UU. concluyó, con base en datos de 1992 a 2019, que las empresas dedicadas al comercio «presentan tasas netas de creación de empleo más altas que las no comerciantes, controlando el tamaño, la antigüedad y el sector de la empresa». En un análisis para el Instituto Peterson de Economía Internacional, Gary Hufbauer y Megan Hogan calcularon que el PIB de EE. UU. en 2022 habría sido 2,6 billones de dólares menor sin las ganancias del comercio posterior a la Segunda Guerra Mundial, con un promedio de ganancias de 19 500 dólares por hogar estadounidense. La política comercial también ha contribuido a nivelar el terreno de juego para los trabajadores estadounidenses, presionando a otros países para que adopten mejores prácticas ambientales, laborales, de propiedad intelectual, regulatorias y anticorrupción. El Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP), por ejemplo, no solo habría abierto mercados que habían estado cerrados durante mucho tiempo a los productos estadounidenses, como Japón, sino que también habría introducido normas vinculantes sobre derechos laborales, protección ambiental y subsidios a empresas estatales en mercados emergentes, como Malasia y Vietnam, elementos clave del «comercio justo». En efecto, el TPP ofreció una reducción de los ya bajos aranceles estadounidenses como incentivo para que otros países adoptaran políticas coherentes con los intereses y valores estadounidenses, creando al mismo tiempo una alternativa liderada por Estados Unidos al poder económico chino. Antes del primer gobierno de Trump, los aranceles estadounidenses eran relativamente bajos, con un arancel promedio aplicado en torno al 3% y restricciones significativas en algunos sectores, como el calzado, la ropa, el azúcar, los lácteos y los camiones.

Sin embargo, estos argumentos siempre han sido difíciles de vender políticamente, ya que los beneficios de la liberalización comercial son ampliamente compartidos, pero en gran medida invisibles. Nadie sale de un Walmart exclamando: «¡Gracias a Dios por la OMC!». Mientras tanto, los costos del comercio se sienten con intensidad en un pequeño número de trabajadores de industrias específicas. Se podría culpar a la globalización de introducir competencia de otros países con menores costos laborales, lo que presiona a la baja los salarios manufactureros en Estados Unidos y crea incentivos para trasladar la producción al extranjero.

El shock de China fue una demostración especialmente dramática de esta dinámica, menos por su escala general que por la concentración de sus pérdidas en comunidades específicas. Los economistas David Autor, David Dorn y Gordon Hanson concluyeron que, entre 1999 y 2011, las importaciones chinas provocaron la pérdida de unos dos millones de empleos, incluyendo un millón en el sector manufacturero. Esa pérdida es relativamente modesta en el contexto de la economía estadounidense en general: cada año, unos 50 millones de trabajadores estadounidenses experimentan «despidos», incluyendo renuncias y despidos. Sin embargo, estas pérdidas se concentraron geográficamente, lo que resultó en la devastación de comunidades individuales que dependían en gran medida de industrias que no pudieron soportar la avalancha de importaciones chinas. Los efectos de los cierres se extendieron al resto de la economía local. Si bien la «destrucción creativa» pudo haber funcionado en conjunto, significó poco para pueblos o ciudades específicas que no tenían forma de reemplazar las industrias destruidas por otras nuevas en un plazo adecuado. Además, se comprendió poco la necesidad de políticas nacionales, como asistencia eficaz para la transición laboral, programas de formación continua y desarrollo de competencias, y estrategias de desarrollo económico locales, que abordaran enérgicamente los efectos locales de la globalización, una brecha que aún no se ha abordado adecuadamente.

Durante años, la respuesta de Washington a las deficiencias del sistema comercial global ha sido, en el mejor de los casos, improvisada. El primer gobierno de Trump impuso aranceles amplios a China y aranceles específicos a sus aliados y socios. También negoció con China lo que era esencialmente un acuerdo de compraventa, en lugar de un acuerdo comercial, exigiéndole que comprara más materias primas y otros productos de Estados Unidos.

El gobierno de Biden mantuvo la mayoría de los aranceles de Trump y añadió algunos más. A pesar de cuestionar el valor económico y de seguridad nacional de los aranceles impuestos a productos chinos como el calzado y la ropa, el gobierno no quiso «premiar» a Pekín reduciéndolos. También innovó en el uso de controles a las exportaciones, restricciones a la inversión extranjera y política industrial. Aunque dichas medidas se centraron en industrias estratégicas como los semiconductores y los vehículos eléctricos, los funcionarios de la administración no desarrollaron plenamente un marco claro, con límites y principios restrictivos, para evitar que la lista de productos y tecnologías esenciales para la seguridad nacional creciera indefinidamente y evolucionara con el tiempo hacia una política de simple proteccionismo. Iniciativas como el Marco Económico Indopacífico para la Prosperidad y la Alianza de las Américas para la Prosperidad Económica buscaban acercar a los países y sus cadenas de suministro a Estados Unidos, pero sin la posibilidad de acceso a los mercados —considerada demasiado sensible políticamente—, el impacto fue marginal.

Aun así, la administración Biden abogó por la reforma de la OMC, en lugar de su destrucción, y en la mayoría de los aspectos actuó conforme a los principios del sistema basado en normas. La segunda administración Trump parece tener un objetivo diferente: nada menos que el desmantelamiento del sistema de comercio global, arraigado en la firme preferencia del presidente por la acción unilateral y la creencia de que los déficits comerciales bilaterales representan una amenaza existencial. El 2 de abril, su llamado Día de la Liberación, Trump declaró una emergencia nacional y anunció aranceles «recíprocos» de hasta el 50% para numerosos países. Desde entonces, ha modificado repetidamente los criterios para alcanzar acuerdos, a la vez que ha amenazado con aranceles como garrote en cuestiones no comerciales, como la migración, el fentanilo, la guerra en Ucrania e incluso el sistema judicial en Brasil. Y ha buscado imponer «acuerdos» unilateralmente cuando las negociaciones han estancado.

El riesgo de que Estados Unidos y China actúen con sus propias reglas es el contagio.

Independientemente de dónde se establezcan los niveles arancelarios, es casi seguro que las guerras comerciales actuales terminarán con barreras comerciales significativamente mayores. Esto impondrá costos a los consumidores estadounidenses y desafíos a las empresas estadounidenses. Más de la mitad de las importaciones estadounidenses actuales son bienes intermedios: insumos para la producción de bienes finales. En consecuencia, insumos más caros o menos accesibles harán que los productos estadounidenses sean menos competitivos, como quedó bien documentado tras el primer mandato de Trump. En 2018, Trump impuso un arancel del 25 % al acero y del 10 % al aluminio. «Los aranceles al acero podrían haber generado un aumento de aproximadamente 1000 empleos en la producción de acero», concluyeron posteriormente las economistas Kadee Russ y Lydia Cox. «Sin embargo, el aumento de los costos de los insumos que enfrentan las empresas estadounidenses en comparación con sus rivales extranjeros debido a los aranceles de la Sección 232 sobre el acero y el aluminio probablemente haya resultado en 75 000 empleos manufactureros menos en empresas donde el acero o el aluminio son un insumo para la producción». Benn Steil y Elisabeth Harding, del Consejo de Relaciones Exteriores, calcularon que la productividad, o producción por hora, en la industria siderúrgica estadounidense ha disminuido un 32 % desde 2017. Si el objetivo de la administración Trump es crear más empleos manufactureros, es probable que su enfoque tenga el efecto contrario.

Además, existe el costo de las represalias y la imitación, ya que otros gobiernos responden y siguen el ejemplo de Estados Unidos imponiendo aranceles y restricciones propias. Si los países toman represalias, perjudicarán las exportaciones estadounidenses, incluida la agricultura. La imitación también podría implicar una expansión radical del uso de las justificaciones de emergencia y seguridad nacional para instrumentalizar el comercio, como lo ha hecho Estados Unidos. La postura estadounidense ha sido durante mucho tiempo que nadie más podía decirle qué era necesario para su seguridad nacional. Pero hasta hace poco, Washington rara vez invocaba la justificación de seguridad nacional. Trump ha ampliado el uso de esta herramienta para imponer restricciones al acero, el aluminio y los automóviles, incluso de aliados cercanos. Desde entonces, otros países han seguido su ejemplo. En 2024, se estableció un récord de 95 regulaciones sobre «Obstáculos Técnicos al Comercio» en la OMC que citaron preocupaciones de seguridad nacional, aplicadas a todo, desde el cacao en grano hasta las bebidas alcohólicas y los alimentos para animales.

La incertidumbre derivada del enfoque de Trump agrava todos estos costos. Consumidores, empresas e inversores tienden a mantenerse al margen cuando no están seguros de las perspectivas económicas generales ni de los aranceles u otras medidas comerciales específicas a las que podrían enfrentarse. El posible impacto de los aranceles en la reducción del crecimiento e incluso en el desencadenamiento de una recesión podría convertirse en una profecía autocumplida.

Estados Unidos se encuentra, por lo tanto, sujeto a un gran experimento en el que se cuestionan supuestos arraigados sobre la economía y el comercio global, con importantes costos a corto plazo y beneficios inciertos a largo plazo. La administración Trump, en efecto, ha revolucionado la economía política del comercio. Es probable que los costos de sus políticas sean muy visibles y percibidos de inmediato por la mayoría de los estadounidenses, mientras que los beneficios prometidos, si se materializan, probablemente los disfruten un número relativamente reducido de trabajadores dentro de varios años. Pronto quedará claro si el público está dispuesto a aceptar sacrificios a corto plazo en aras de la visión de Trump de reindustrializar la economía estadounidense. Pero, por muy feroz que sea la reacción política final, no hay vuelta atrás al sistema comercial anterior.

Dada la experiencia de la primera mitad del siglo XX en el comercio y en otros ámbitos, parecería obvio que la cooperación internacional logra mejores resultados que el ejercicio puro del poder sin restricciones. Sin embargo, la política comercial actual representa un retorno a una forma de política de poder donde la fuerza dicta la ley. Estados Unidos actúa unilateralmente porque, como la mayor economía y mercado de consumo del mundo, puede hacerlo. Y China, a pesar de sus declaraciones sobre el multilateralismo, está haciendo cada vez más lo mismo.

Podría producirse un contagio, impulsando ciclos de unilateralismo y transaccionalismo que fácilmente podrían descontrolarse. Algunos países podrían seguir el ejemplo actual de Estados Unidos y rechazar explícitamente el sistema basado en normas. Otros podrían seguir el ejemplo de China y celebrar el sistema de palabra, pero socavarlo en la práctica. En cualquier caso, la proliferación de barreras comerciales reducirá el crecimiento y perjudicará la productividad. Unas normas desmanteladas generarán incertidumbre y fricción, lo que podría conducir a la inestabilidad y al conflicto. Con el tiempo, la economía global podría asemejarse al sistema anterior a la Segunda Guerra Mundial, marcado por el uso frecuente del comercio como arma. Para las economías dominantes, los beneficios a corto plazo de este uso descarnado del poder y la indiferencia ante las restricciones podrían parecer compensar los costos, pero a largo plazo, es probable que se produzcan consecuencias imprevistas. Mientras tanto, los países más pequeños y pobres se encontrarán con un poder de mercado insuficiente para utilizar aranceles y otras restricciones comerciales de la misma manera.

Al principio, otros gobiernos podrían esforzarse por mantener el antiguo orden, independientemente de lo que hagan Estados Unidos y China, conscientes de que abandonar el sistema por completo significaría volver a un mundo de empobrecimiento del vecino. Para algunos países, este esfuerzo refleja un compromiso ideológico con el sistema multilateral basado en normas. Todo el proyecto europeo, por ejemplo, se basa en la noción de una integración basada en normas y regulaciones, lo que dificulta que la Unión Europea adopte una estrategia totalmente unilateral. Mientras tanto, los países en desarrollo carecen del poder y la influencia necesarios para influir en sus principales socios comerciales, por lo que han recurrido a la OMC y al sistema de resolución de disputas para nivelar el terreno de juego.

Por lo tanto, es probable que exista un grupo de países que continúe ensalzando las virtudes del sistema multilateral basado en normas, con la esperanza de que, en última instancia, Estados Unidos regrese a dicho sistema y China modifique su estrategia económica para cumplirlo. Este esfuerzo se desarrollaría de forma muy similar a lo ocurrido con el régimen del cambio climático, con algunos países uniéndose en torno a un conjunto de normas, mientras que muchos de los actores más importantes eligen sus propios caminos. Y, como en el caso del cambio climático, este grupo de países probablemente se verá frustrado.

Lo cierto es que se vive actualmente una transición con tendencia a no regresar. La OMC siempre fue un tema polémico, por su sesgo de beneficiar a los países más poderosos económicamente, por eso hubo lideres perseverantes en sus argumentos que nunca le bajaron la cabeza.

Hugo Chávez, presidente de Venezuela desde 1999 hasta su muerte en 2013 fue uno de ellos. Mantuvo una postura crítica hacia la Organización Mundial del Comercio (OMC), alineada con su visión antiimperialista y su rechazo al neoliberalismo.

Chávez consideraba que la OMC promovía un sistema económico injusto que beneficiaba a los países ricos y las corporaciones multinacionales, en detrimento de las naciones en desarrollo. Denunciaba que las reglas de la OMC perpetuaban la dependencia económica del Sur global. Promovió mecanismos de integración fuera de la lógica de la OMC, como el ALBA (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América), que priorizaba el comercio solidario y acuerdos basados en cooperación más que en competencia. Impulsó el Petrocaribe y otras iniciativas de comercio con países aliados, evitando condicionamientos de organismos multilaterales.

Venezuela, bajo su gobierno, no abandonó la OMC, pero sí la cuestionó abiertamente en foros internacionales. En 2011, Chávez respaldó el ingreso de Venezuela al Mercosur, bloque que en ese momento priorizaba proteccionismo selectivo, como contrapeso a los tratados de libre comercio con Estados Unidos. En sus intervenciones, como en la Cumbre de la OMC en Cancún (2003), Chávez se alineó con otros líderes críticos, como Evo Morales y Fidel Castro, para exigir un comercio más justo y menos asimétrico.

Chávez veía a la OMC como un instrumento del capitalismo global y abogaba por un sistema de comercio internacional basado en la «solidaridad entre pueblos», no en las reglas del mercado libre. Su gobierno mantuvo una relación de distancia crítica, aunque sin llegar a retirar a Venezuela del organismo.

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Pedro Luis Martín Olivares